Revista Nova et Vetera

El objetivo de este artículo es ofrecer una aproximación analítica a la cuestión general del Ordenamiento Territorial (OT) en Colombia, enfocando el interés hacía las principales problemáticas y la situación actual del OT, a propósito de la actual coyuntura de construcción de paz. Para conseguir esto no solo se tendrán en cuenta los aportes de autores como Jaime Rendón (2001), Fernando Carrión (2010), y Yolanda Hernández (2010); también se tomarán en consideración algunas observaciones de José Espinosa y Oscar Sánchez (2003), quienes se desempeñaron como Asesores del Proyecto de profundización de la Descentralización en Colombia en 2002.

La relevancia de abordar reflexivamente las principales problemáticas y la situación actual del OT radica en buena medida en dos razones: La primera razón es la necesidad de conseguir una mejor comprensión de un proceso encargado de planear los usos adecuados de un determinado espacio, buscando al mismo tiempo identificar, a nivel teórico-práctico, tanto oportunidades como desafíos de su desarrollo e implementación en Colombia. La segunda razón consiste en encarar, crítica pero constructivamente, el debate acerca del rol del OT en la construcción de paz en Colombia, especialmente desde sus potencialidades a propósito de la implementación del Acuerdo de paz entre Gobierno de Colombia y Farc para terminar el conflicto y construir una paz estable y duradera.

Teniendo en cuenta la importancia que reviste abordar la presente temática, cabe preguntarse entonces ¿cuáles son las principales problemáticas y la situación actual del OT en Colombia, y como debería pensarse su rol en la construcción de paz hoy en el país? A lo que se responderá que las principales problemáticas del OT son la ambivalencia del concepto de “ordenamiento territorial” en el normatividad y la planeación en Colombia, y el reto de lograr consolidar entidades territoriales sostenibles, bajo un régimen de competencias claras y equitativas, que además contribuyan a mejorar la calidad de vida de las poblaciones. Todo ello impone la urgencia de analizar las posibilidades reales del OT en la implementación del Acuerdo de Paz, y visibilizar modelos menos tradicionales y más locales de ordenamiento, cercanos a la llamada paz territorial[1].

El OT puede ser entendido como un “instrumento del Estado para, por una parte, ejercer control sobre el territorio y, por otra, orientar un determinado modelo de desarrollo”; pero también constituye un proceso interdisciplinario y complejo que “involucra directamente a los grupos sociales, ya que es en el territorio donde tienen lugar sus actividades cotidianas, por tanto, ha estado presente en el devenir histórico de las sociedades” (Hernández, 2010; Maldonado, 2009).

En el caso colombiano, el OT como temática ha despertado gran interés desde sus inicios. Como bien describe Jean-François Jolly (2017), el origen del término “ordenamiento territorial” en el lenguaje colombiano se ubica en los trabajos de Edgar Reveiz, quien a solicitud expresa del presidente Carlos Lleras Restrepo, redacta el capítulo sobre desarrollo urbano y regional del Plan de Desarrollo. Al respecto, Reveiz buscó introducir el concepto francés de aménagement du territoire, inaugurado con la creación de la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale en 1963.

A diferencia del sentido original del termino en francés, que hacía alusión a adaptar el territorio nacional a las nuevas condiciones económicas y de desarrollo que imponía la Comunidad Económica Europea, por medio de inversiones públicas millonarias en infraestructura y un sistema de ayudas tributarias para promover la “descentralización” económica; en Colombia la traducción resultó en el concepto de “ordenamiento territorial” o “ordenación territorial”, implantando con ello un sentido de  “ordenamiento” que se refiere a “ponerle orden a algo que no lo tiene” (Jolly, 2017).

Fuente: Ministerio del Interior de Colombia

Como menciona Jolly (2017), esta inserción particular generó una cierta polisemia del concepto de OT, produciendo confusiones sobre los alcances y definiciones del mismo ejercicio de planeación. Dicha ambivalencia se refleja en la ley 454 de 2011  o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la cual fue establecida en aplicación del artículo 288 de la Constitución de 1991, que indica que “la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” (Jolly, 2017).

En lo que respecta a las definiciones vistas en la ley 388 de 1997 y en la LOOT, Jolly (2017) advierte que se registran dos aproximaciones que, aunque vinculadas, se refieren conceptualmente a cuestiones distintas: Por un lado, el artículo 2° de la LOOT indica que: El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial (…).

Por otro lado, la ley 388 de 1997, que establece un mandato para que todos los municipios formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial o POT[2], se refiere en su artículo 5° que el OT:
(…) comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas (…) en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico eficientes (…).

Adicionalmente, esta polisemia en los conceptos ha llevado a asignarle un papel rector demasiado central y rígido al OT (más como instrumento que como proceso), imprimiéndole una amplia gama de expectativas que no siempre han sido cubiertas de manera adecuada. Como consecuencia, la  experiencia de la panificación y el OT en Colombia no ha sido otra que la de un “difícil trasegar”, descrito en los siguientes términos: i) el modelo centralista llevó a que se presentaran profundas inequidades en el desarrollo regional, desarrollándose además un avance en el OT desigual entre ciudades y las entidades territoriales periféricas; ii) el sentido del OT se ha ido debilitando en razón a las desviaciones de los fines esenciales del Estado, a través de la corrupción y la ineficiencia administrativa; y iii) la crisis de representatividad del Estado y su incapacidad para generar consensos, llevaron a que se pusiera la atención en el municipio, que había sido una unidad olvidada, sin recursos y sin posibilidades de gestionar el desarrollo a partir de sus necesidades e intereses, de sus valores y de su cultura (Rendón, 2015).

Con respecto al desafío problemático del OT de contribuir en la construcción de entidades territoriales sostenibles, bajo un régimen de competencias claras y equitativas, que además contribuyan a mejorar la calidad de vida de las poblaciones, es importante mencionar que este “difícil trasegar” mencionado por Rendón (2015), ha revelado las debilidades manifiestas de conseguir que el OT, como instrumento y como proceso, logre ejercer un control ordenado sobre el territorio, orientando al mismo tiempo un modelo de desarrollo que redunde en el bienestar colectivo (Espinosa y Sánchez, 2001).

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Esto es singularmente relevante si se tienen en cuenta las reflexiones de Carrión (2010) acerca de la crisis de la planificación y el enorme reto de enfrentar la creciente pobreza en los países de América Latina. Según el autor, estos dos fenómenos advierten que el OT debe repensarse para ayudar a resolver cuestiones como las demandas, tras la complejización del Estado, de recuperar la “polis” como expresión democrática que integraba al ciudadano en la formación de consensos hegemónicos, además de atender la búsqueda urgente de equilibrar estas presiones por medio de la formulación y ejecución de grandes proyectos urbanos (GPU) integradores con un enfoque de equidad.

Así mismo, el OT debería reorientarse para abordar otros desafíos más puntuales tales como el creciente proceso de urbanización de la pobreza, que hace de las ciudades principales e intermedias (e incluso regionales), escenarios más significativos de la polarización económica y de la desigualdad social; además del persistente déficit significativo en los servicios de educación, salud y apoyo a la vivienda rural y urbana, sumado a las preocupantes nuevas mutaciones de la pobreza, entre las que se incluyen: la feminización y envejecimiento de la población vulnerable, el aumento de la intensidad de los factores de miseria, y el incremento de la segregación y exclusión social (Carrión, 2010).

Este complejo panorama del OT en Colombia sin duda impone la urgencia de analizar las posibilidades reales del OT en la implementación del Acuerdo de Paz. Específicamente, las reflexiones sobre esta cuestión deben dirigirse a analizar si hoy el OT como instrumento y como proceso, puede adoptar operativamente el denominado “enfoque territorial”, el cual supone reconocer las características de los territorios y las comunidades, procurando implementar las diferentes medidas de manera integral desde las regiones y territorios, y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016).

El espíritu del Acuerdo reafirma el deber del Estado de procurar la consolidación de una estructura territorial que asegure un desenvolvimiento descentralizado de su autoridad, asegurando el reconocimiento y atención de las necesidades. Aunque no es concreto el cómo se entienden las “regiones” o “territorios”, se presume que son las actuales entidades subnacionales, lo que permite afirmar que el Acuerdo también tiene un criterio descentralista; por estas razones, el resultado de las negociaciones no advierte “otra cosa diferente a lo que ya existe y que, seguramente, no ha sido posible aún implementar adecuadamente y es eso mismo, la descentralización y, para ir un poco más lejos aún, la autonomía misma de las entidades territoriales” (Samper, 2016).

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Esta mención del “enfoque territorial” debe apreciarse en paralelo con el denominado “enfoque étnico”, en razón a que las partes convinieron que la implementación del Acuerdo tendría en cuenta la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado; el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente, etc. (Gobierno Nacional y FARC-EP, 2016)

Esto último bien implica la necesidad de visibilizar aún más los distintos modelos menos tradicionales y más locales de ordenamiento, cercanos a la llamada paz territorial, revalorizando al tiempo la dimensión del OT como un “proceso que involucra directamente a los grupos sociales, ya que es en el territorio donde tienen lugar sus actividades cotidianas” (Hernández, 2010).

Dicho esto, es posible identificar dos puntos relevantes, a manera de prescripción, que bien pueden guiar el rol del OT en la construcción de paz en el país: el primero es que no es aconsejable seguir confundiendo la planeación, los instrumentos, y los procesos de construcción y apropiación social. Lo que está en juego es la necesidad de integrar los nuevos instrumentos (PDT[3]) con los existentes (POT), con el fin de avanzar en la consecución de un equilibrio integral.

El segundo punto es que el Acuerdo plantea un llamado por adoptar un enfoque simplificado del OT, que permita integrar los mil cien municipios que no hacen parte de la red de grandes centros urbanos, y cuyas condiciones no logran adaptarse a las exigencias técnicas del OT, dispuestas en la ley 388 de 1997. Para estos municipios resultaría más adecuado pensar en una serie de instrumentos más prácticos y locales de planeación integral, mucho más afines con la idea de paz territorial y de ruralidad aplicada al desarrollo a largo plazo.