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Columnistas

Análisis crítico del rol de la cooperación internacional para la implementación del Acuerdo de Paz en Colombia

Angela Schembri Peña

Volumen 8 - No 85

Comunidades Amazónicas de Colombia - De Richard Hardy - Trabajo propio, CC BY-SA 4.0
Comunidades Amazónicas de Colombia - De Richard Hardy - Trabajo propio, CC BY-SA 4.0

El Acuerdo de Paz ha tenido una connotación internacional relevante en lo relativo a: la protección de los derechos de las víctimas, en la adopción de un modelo de justicia transicional, en la instauración de misiones de acompañamiento internacional, en la participación de actores internacionales en el proceso de negociación y en el empleo de recursos económicos y técnicos provenientes de fuentes de cooperación internacional para su implementación.

Como ha sido usual en otros conflictos armados en el mundo, la negociación y firma del Acuerdo de Paz, así como el manejo del posconflicto en Colombia ha sido ampliamente acompañado por la comunidad internacional, como por ejemplo a través de la Misión de Verificación del Proceso de Paz; la Organización de Estados Americanos OEA, que cuenta con la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia  MAPP OEA; el rol del gobierno de los Estados Unidos a través de su agencia de cooperación USAID, la cual ha entregado importantes recursos económicos para la Paz en Colombia; la Unión Europea, organización regional que creó el Fondo Europeo para la Paz en Colombia con aportes de los países miembros.

En el caso colombiano, el acompañamiento internacional reúne los esfuerzos de los Estados y de la comunidad internacional con el fin de contribuir al fortalecimiento de las garantías para el cumplimiento del Acuerdo. El cual se realiza en virtud de lo establecido en el punto 6 del mismo, el cual regula su implementación, verificación y refrendación. Es pertinente resaltar que el acompañamiento internacional debe efectuarse conforme al orden constitucional y legal de Colombia, el respeto por la soberanía interna, y el deber de garantizar los derechos humanos de los ciudadanos. Por lo que, la cooperación es reglada y tiene límites conforme a la ley, con el fin de que no se convierta en un modo de intrusión, presión o injerencia en los asuntos internos del país.

La cooperación internacional no es una obligación jurídica emanada de un tratado internacional, sino un acto voluntario mediante el cual un Estado o grupos de Estados apoyan o ayudan a otro Estado o grupo de Estados a fin de conseguir unos objetivos y resultados en que las partes cooperantes están de acuerdo y han definido previamente. En la agenda internacional, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacional es el objetivo prioritario, por lo que los Estados destinan recursos técnicos y jurídicos para su promoción. Además, el caso colombiano ha sido de connotación internacional y ha despertado el interés de diversos países, así como de organizaciones internacionales y regionales.

En este contexto, se destaca la cooperación para el desarrollo, la cual se consolida como un concepto global que comprende diferentes modalidades de ayuda que fluyen hacia los países de menor desarrollo relativo. La cooperación internacional o las Ayudas Oficiales al Desarrollo (AOD) se enmarcan en dos grandes criterios: los intereses del donante y las necesidades del receptor o país socio, pero el fondo de la misma se orienta a menguar la brecha de la pobreza en los países a través del fortalecimiento de sus gobiernos locales, la asociatividad, el mejoramiento de la productividad, el intercambio de experiencias o tecnología, entre otras actividades o programas. La paz ha sido un componente fundamental ligado al desarrollo, pero es fundamental que se aborden las causas estructurales del mismo, así como velar por una profunda reconciliación social, con el fin de alcanzar una paz estable y duradera, en lugar de una paz fugaz, que se desvanezca en la realidad y se quede solo en el papel.

Actualmente, nuestro país cuenta con la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC - Colombia, la cual es la entidad del Estado encargada de gestionar, orientar y coordinar toda la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable, que reciba y otorgue el país. La agencia está facultada para actuar como interlocutor oficial entre la comunidad internacional y las instituciones colombianas en materia de coordinación y gestión de programas, proyectos e iniciativas de Cooperación Internacional, incluyendo la cooperación internacional destinada a la implementación del Acuerdo de Paz.
Los antecedentes de esta institución se remontan a la década de los setenta con la creación de la División Especial de Cooperación Técnica Internacional en el Departamento Nacional de Planeación – DNP, encargada junto con el Ministerio de Relaciones Exteriores, de organizar, gestionar y administrar los procesos de Cooperación. Años más adelante, hacia los noventa, se establece la Agencia de Cooperación Internacional; en 2005, en el marco del programa de renovación de la administración pública se crea la Agencia Presidencial para la acción Social y la Cooperación Internacional – ACCIÓN SOCIAL. Por lo que se evidencia, Colombia ha tenido como prioridad captar y atraer cooperación internacional con el fin de aunar esfuerzos para alcanzar objetivos estatales en pro del bienestar de su población. La cooperación tuvo un auge después de la Segunda Guerra Mundial y ha aumentado de manera paulatina, teniendo su máximo punto en la actualidad con la cooperación para el posconflicto.

Como se mencionó anteriormente, APC-Colombia lidera el Sistema Nacional de Cooperación Internacional (SNCI), mecanismo de articulación de la cooperación pública y privada que recibe y otorga el país, el cual es el espacio por excelencia para la coordinación, consenso y articulación de todos los actores políticos, técnicos y reguladores de la Cooperación Internacional en Colombia. El SNCI reúne a las entidades públicas nacionales y locales, las fuentes de cooperación, el sector privado y las organizaciones sociales, facilita y ordena la interlocución permanente entre los actores, promoviendo la descentralización y el desarrollo de canales de información de doble vía. Por tanto, se evidencia que la cooperación internacional exige un diálogo multiactor y una perspectiva interdisciplinar con el fin de que la misma logre alcanzar sus objetivos.  

Adicionalmente, el país cuenta con la Consejería Presidencial para la Estabilización y el Posconflicto, entidad que se encarga de adelantar las gestiones para obtener cooperación internacional de acuerdo con las necesidades, acorde con los lineamientos establecidos por la Dirección de Gestión General y en coordinación con la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia – APC; así como gestionar y coordinar la articulación entre la inversión pública y privada para la ejecución de los programas y proyectos, en el marco del posconflicto. Por lo que estas dos entidades gubernamentales trabajan de la mano para coordinar la cooperación internacional prevista en el Punto 6 del Acuerdo de Paz. En este aspecto cabe resaltar, la importancia de que la implementación del Acuerdo sea una política de Estado y no del gobierno, con el fin de que haya continuidad y se puedan cumplir los resultados. Esto es de suma importancia para fortalecer la legitimidad de la implementación del Acuerdo de Paz, así como honrar los compromisos internacionales pactados, los cuales son de obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano. Así mismo, los Estados cooperantes exigen resultados en los programas en los que invierten, por lo que alcanzar buenos resultados es fundamental para lograr la continuidad de los recursos técnicos y financieros proporcionados.

Por último, se destaca que las tres temáticas fundamentales con base en las cuales se ha articulado la cooperación internacional en la actualidad son: construcción de paz, desarrollo rural sostenible, conservación y sostenibilidad ambiental. Estas últimas se encuentran íntimamente ligadas y han cobrado protagonismo en los últimos años. Además, la paz, el desarrollo rural y la sostenibilidad ambiental van de la mano y deben abordarse desde una perspectiva integral. Por ello, el Acuerdo de Paz aborda la Reforma Rural Integral en su punto 1, con el fin de contribuir a la transformación integral del campo, si bien, en lo personal considero que no se abordan de manera suficiente la protección ambiental y la sostenibilidad. No obstante, se evidencia que en varios proyectos de cooperación para la implementación del Acuerdo de Paz se identifican sinergias en estos tres aspectos y se enfocan en los territorios priorizados por el Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), compuesto por las zonas que fueron más afectadas por el conflicto armado colombiano. Los proyectos financiados buscan impulsar a los productores locales y promover iniciativas de desarrollo sostenible. Por ejemplo, el Fondo Europeo para la Paz ha promovido los siguientes: Corredores amazónicos sostenibles, Colombia PUEDE, Desarrollo Territorial en el Departamento de Nariño, Rutas para la Paz, Macarena Sostenible, entre muchos otros. Un caso ilustrativo es el proyecto Tejedoras de vida del Putumayo, el cual busca contribuir al empoderamiento político y económico territorial con enfoque en las mujeres rurales y cuenta con una inversión de 6.875.000 euros. En el mismo se evidencian las sinergias entre paz, medio ambiente y territorio. Por lo que la cooperación internacional también tiene aportes conceptuales para la construcción de paz y fomenta el desarrollo del enfoque territorial y de género.
 

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Tratado de Paz entre Colombia y las FARC - Gobierno de Chile - CC.2.0

Actualmente, el escenario de posconflicto colombiano ha dado lugar a múltiples modalidades de cooperación, mediante el apoyo de la comunidad internacional, organismos internacionales o terceros Estados los cuales han aunado esfuerzos para contribuir a la construcción de paz en nuestro país a través de su contribución económica, apoyo técnico o acompañamiento político, mediante la figura del acompañamiento internacional.

El acompañamiento internacional incluido en el Punto 6 del Acuerdo General para el Fin del Conflicto que trata sobre la implementación, verificación y refrendación, se entiende como el apoyo directo o indirecto de las organizaciones, países y agencias definidas para tal fin, a través de recursos materiales y/o humanos, al diseño, ejecución y monitoreo de la implementación del Acuerdo. Por lo tanto, el acompañamiento internacional es un esfuerzo de contribución para fortalecer las garantías para el cumplimiento del Acuerdo de Paz. Como se mencionó anteriormente, este acompañamiento debe respetar el orden constitucional y legal de Colombia, no vulnerar la soberanía interna, y cumplir con el deber de garantizar los derechos humanos de los ciudadanos. El fin primordial consiste en apoyar y respaldar los esfuerzos conjuntos para lograr con éxito la implementación del Acuerdo, garantizando la imparcialidad y el cumplimiento de las obligaciones asumidas por las partes. El acompañamiento internacional consta de tres modalidades principales: la puesta a disposición de la experiencia de las organizaciones cooperantes, la transferencia de su capacidad técnica y la asignación de recursos monetarios.

El Acuerdo de Paz estableció diferentes modalidades e instituciones para llevar a cabo el acompañamiento internacional, como por ejemplo la Misión de verificación de la ONU, el acompañamiento político y técnico de países donantes y aliados, las visitas regulares de jefes de Estado, la participación del Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz de la Universidad de Notre Dame, la elaboración por parte del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos de un informe de la situación de Colombia y la creación del Fondo Europeo para la Paz, entre otros.

Por ende, este mecanismo de verificación de la implementación del Acuerdo de Paz está integrado por entidades y representantes internacionales, los cuales comprobarán el estado de implementación del acuerdo, identificarán retrasos o deficiencias, brindarán oportunidades de mejora continua y fortalecerán su implementación. Además, deberá garantizarse la articulación entre los diversos instrumentos políticos y técnicos de carácter nacional e internacional, como por ejemplo el Acuerdo Final y su Plan Marco de Implementación (PMI), así como su concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Sin duda, el componente internacional debe erigirse como garantía de cumplimiento de los principios generales para la implementación del Acuerdo, a saber: el enfoque de derechos, el respeto a la igualdad y no-discriminación, el enfoque de género, el respeto a la libertad de cultos, la integración territorial e inclusión social, el fortalecimiento y articulación institucional, la profundización de la democracia, los principios de eficacia, eficiencia, idoneidad y priorización, así como la transparencia, el control social, la lucha contra la corrupción y los principios democráticos.

Sin embargo, en Colombia, de acuerdo con el Informe periódico del Instituto Kroc, el porcentaje de disposiciones que alcanzaron la implementación para el período diciembre 2016 (fecha de la ratificación parlamentaria del acuerdo) a diciembre 2020 está en 28%. En el estudio realizado por la Universidad de los Andes en este año, se evidencia que el cumplimiento del Acuerdo no ha alcanzado una fase acelerada y se presenta más lento que en el de otros países. Este informe contempla dos tipos de análisis. En primer lugar, uno general sobre el estado de avance de las provisiones o compromisos pactados en el mismo. En segundo lugar, realiza un análisis específico sobre la implementación del Acuerdo de Paz con base en cuatro categorías: implementación institucional, impacto sobre el desarrollo, implementación legal y reincorporación.

Así mismo, los hallazgos del Informe indican que la implementación lenta del Acuerdo de Paz en Colombia se debe a diversos factores, entre los cuales se destacan: la falta de voluntad política, el hecho de que el Acuerdo no se ha implementado conforme a lo planeado en el Plan Marco de Implementación, sumado a las dificultades para garantizar la seguridad de los combatientes, el déficit presupuestal, entre otros.

Teniendo en cuenta lo anterior es fundamental fortalecer los mecanismos de cooperación internacional para captar mayores recursos para su implementación, realizar el seguimiento del cumplimiento del plan de implementación, generar mayor visibilidad y transparencia proporcionándole mayor confianza a la ciudadanía. Todo ello debería ser tenido en cuenta en el acompañamiento internacional del Acuerdo, de lo cual se deriva la importancia de la cooperación internacional en el posconflicto para nuestro país.

En conclusión, se evidencia que la cooperación internacional se erige como un mecanismo motor de desarrollo y como una herramienta indispensable para llevar a cabo el acompañamiento internacional al Acuerdo de Paz en Colombia, transformándose en un mecanismo que contribuye a su implementación, pero se torna esencial trabajar en los puntos anteriormente mencionados con el fin de potencializar su impacto positivo en la construcción de paz en Colombia.

Por esta razón, es de suma importancia garantizar la sostenibilidad a largo plazo de los mecanismos de cooperación, así como su complementariedad y enfoque integral con los mecanismos nacionales, con miras a garantizar la transparencia y rendición de cuentas en el proceso de implementación del Acuerdo de Paz, la canalización de fondos, el aporte de experticia técnica, el fortalecimiento de la legitimidad al proceso de paz, la prevención de nuevos conflictos, y el establecimiento de una paz estable y duradera.
 
Bibliografía